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[12]袁曙宏：《行政处罚的创设、实施和救济》，中国法制出版社1997年版，第79-80页。

其理由是复议机关的变更决定构成一个新的行政行为，相对人对该行为不服，应当以行政复议机关为被告。[17]梁凤云法官在其所著《新行政诉讼法讲义》中，列举了行政诉讼第三人的三种典型情形：1.被诉行政行为虽未使特定公民、法人或者其他组织丧失权利，也未给其增加义务，但因其是行政程序中的当事人，是行政机关所处理事项的利害关系人。

为此，规划部门可以作为第三人参加诉讼。[2] 2014年11月1日修订、2015年5月1日开始实施的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称新行诉法）第29条对行政诉讼第三人作出了新规定。注释: *本文是中国法学会2015年部级法学研究课题新行政诉讼法实施问题研究(CLS[2015]D038)的阶段性成果。但在特定情况下，比如加害人虽然认为处罚较重，但其考虑到时间、诉讼费用等成本因素没有提起行政诉讼，而此时受害人则认为处罚偏轻提起了行政诉讼。第一标准，即与被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼标准，该种标准将第三人限定为行政程序中的相对人，且没有提起诉讼又可以做实质意义和描述意义两种不同的理解。

第二，行政复议机关应当独立对行政复议决定的合法性承担举证责任。如原处分遭诉愿决定撤销，上下级机关之意见不一致，亦无从辅助。根据党的十八届三中、四中、五中全会公报以及十三五规划的总体设计，依法治理是我国环境保护的必由之路。

在环境法学者看来，随着环境问题的社会化、政治化与全球化，环境保护成为当代国家一项重要的宪法任务。社会权对国家经济社会发展的依赖程度较高，而且社会权条款的规范内涵的确定性程度低于自由权，因此，社会权的保障往往需要综合社会权条款和国策条款的规范和制度资源。[31] 宪法中国策条款仅为单纯的立法原则并不具有拘束力的理论，在1949年德国基本法颁布后即遭全盘性否定。[10]参见孙谦、韩大元主编：《世界各国宪法》，中国检察出版社2012年版，《宪法典翻译：历史、意义与功能》第5页。

《环境保护法》第1条、第6条和第53条，对环境、环境义务和环境相关权利进行了明确界定。立法不作为及立法懈怠均构成对宪法委托义务的违反，需要予以克减。

[5]当下，环境污染已经明显制约我国经济可持续发展以及社会和谐稳定，因此，环境治理议题具有强烈的经济、社会及政治意义，近年来，在我国党和政府的官方文件中对于环境保护和环境治理均开始浓笔重墨，可见，环境保护和治理已经成为我国经济、社会及政治建设的的核心领域之一。是指公民在从事与环境有关的行为时，应该具备良好的环境意识，持有一定的环境知识，充分考量行为本身对环境所产生的消极或积极的效果。二战以来，世界多国在宪法中将环境保护作为基本国策予以明确规定，典型的国家有泰国、印度、亚美尼亚、希腊、美国、德国等。1.宪法、民法以及环境法的环境条款对环境保护的法律预期是明确、一致的。

积极维护义务在公民的环境保护义务中属于中等程度的要求。（二）环境关涉人的生存发展乃至尊严保障 良好的环境是人的生存和发展的基本条件，1989年3月，全球大气保护的国际峰会发布了《海牙环境宣言》，该宣言认识到环境退化有损在一个适宜的环境中有尊严地生活的权利。[51]事实上，不但不会因为环境义务的确认而影响环境权的权利因素，反而一定程度上会实化和强化其内容及保障。[35]基本国策条款与一般宪法条款不同，其规范效力的产生除了具有规范内涵以外，还要求是明确的，即须具有明显而确定的规范要素。

（二）宪法与部门法的协同实施 自近现代意义的宪法产生以来，各国的法律体系均以宪法为核心和基础。公民身份的首倡者T.H.马歇尔明确指出：公民身份不仅仅意味着捍卫权利，也不能忽视与之相关的公民义务。

[44]由环保部发布的首份《全国生态文明意识调查研究报告》显示，公众生态文明意识具有较强的政府依赖特征，被调查者普遍认为政府和环保部门是生态文明建设的责任主体。有学者指出，在环境领域，国家对其人民及环境的一定程度的保护义务是其正当性目的之一。

其二，生活环境和生态环境。[11]宪法的理论性通过文本中的规范予以体现，因此，环境的宪法治理之理论与规范依据首推宪法中的环境条款。[日]大须贺明：《生存权论》，林浩译，法律出版社2001年版，第15、66页。环境保护与治理成为国家发展规划和公民权利诉求中的显要问题而在政治、经济和社会发展等方面得到特别而优先的对待，从而可成为推动环境权宪法保障的现实推力。强调国家在环境保护中处于无可替代的首要地位，对国家权力行使的内容和方式等均有明确的指向性要求。[39]2014年《环境保护法》的全面修改，某种意义上实现了环境保护基本法的功能。

[45]这也从侧面体现了行政权在环境保护与治理中的重要作用。公民的环境保护义务分为三个层次。

要么另起炉灶，制定新的环境保护基本法。[23]如果我国对环境问题不及时予以有效控制，也可能会发生较大规模和较高频率的公害。

[19]因此，自然资源的使用，必须考虑到长远需要，做到资源的开发与保护相结合，使之兼有经济效益、环境效益和社会效益。行政权具有强制性、单方性、自由裁量性和广泛性等特点，因此，从满足环境保护与治理的需要角度看，行政机关无疑是环境保护中的最主要责任主体，这意味着行政权应尽可能主动采取一系列的措施实现环境治理的实效。

2.环境保护的对象清晰 宪法中环境保护的对象，既要求保护自然资源和维持良好环境，也强调对负面的污染和公害进行有效预防。许崇德、韩大元、李林主编：《宪法学》，高等育出版社、人民出版社2011年版，第21页。[29] 宪法中的国策条款具有特定的功能：（1）作为国家发展的目标，对国家的制度安排及国家权力的行使具有导向作用。但最基本的治理路径就是依法治理。

[9]韩大元：《宪法实施与中国社会治理模式的转型》，《中国法学》2012年第4期，第15页。我国1978年宪法第11条首次对环境保护作出规定，即国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。

综合借鉴各国的环境保护的理论、法律规定与实践，并考虑我国实际情况，宪法中的环境条款指向行政权的内容主要应包括消极的环境干预、积极的环境保护、环境基准的设定、环境教育、政府环境责任等几个方面。1983年12月31日至1984年1月7日在北京召开的第二次全国环境保护会议明确了环境保护是我国的一项基本国策。

但不能替代民法和环境法。具体参见林明铿：《论基本国策——以环境基本国策为中心》，载《现代国家与宪法——李鸿禧教授六秩华诞祝贺论文集》，月旦出版社股份有限公司1997年版，第1483-1485页。

在环境保护与治理的现实诉求以及依宪治国的背景下，及时启动宪法中的环境条款，构建有效的实施制度与机制，从而实现宪法和部门法特别是环境法意义上的双重规范与制度价值。[43]Shirley,Anne Levy,Diener,The Environmental Rights Approach under the Ontario Environmental Bill of Rights:Syrvey,Critique and Prosposals for Reform, UMI company,1997,p.34. [44]肖贤富主编：《现代日本法论》，法律出版社1998年版，第371页。据光明网报道，雾霾成为2013年度关键词。[36] 四、宪法环境条款的多维实施路径 （一）国家与公民的双向实施 1.对国家权力的拘束 不管是作为基本国策条款本身所具有的规范力，还是作为基本国策条款作为社会权的保障内容而对国家权力形成的拘束力，[37]应当说，宪法环境条款对国家权力的拘束力是不言而喻的，需要国家权力在政治经济决策、立法、司法等多方面努力。

（一）环境问题制约国家经济社会的可持续发展 国内外权威的宪法学教科书均认为，宪法调整的事项在该国之内具有根本性，重大性等，宪法主要规定一个国家社会制度和国家制度的最根本、最重大的问题。[13]因此，还可以从宪法规范与部门法规范的二元关系的角度探索宪法环境条款的实施路径。

陈新民：《德国公法基础理论》（上卷），法律出版社2010年版，第209页。改善强调了环境保护的第二层次目标，即追求更良好的环境。

国家当然是改善环境的最主要责任主体。就规范构造而言，包括内部结构和外部结构。